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地方金融立法步伐加快合法性受到关注
来源:网络整理 时间:2019-06-20 06:41浏览量:

法制网首页>>   经济与法>> 要闻>>     地方金融立法步伐加快合法性受到关注   发布时间:2019-06-11 09:57 星期二   来源:法制日报--法制网  

□ 法制日报全媒体记者  朱宁宁

地方金融监管立法正在提速。继5月10日《四川省地方金融监督管理条例》落地后,5月30日,天津市也出台了《天津市地方金融监督管理条例》。两部地方性法规都将于7月1日起施行。

应当看到,由地方制定法律位阶形式高于部门政策文件的地方性法规,是对国家金融法律的有益补充,是发挥地方立法积极性和主动性的表现。但与此同时,伴随一段时间以来一些地方相继制定出台地方金融条例,由此也带来了对金融市场统一的不同认识。尤其是,由于缺少上位法,目前地方金融监管条例中很多领域属于立法空白。比如,最关键的如何界定地方金融组织,就一直没有统一的说法,地方金融监管职能和监管对象还缺乏上位法和统一的制度安排。

地方金融监管立法到底越不越权?在没有上位法的情况下,到底可不可以进行地方立法?对于地方金融监管立法的界限以及合法性问题,质疑声一直不断。

“有关金融基本制度的事项、金融组织从事相关金融业务的条件等内容,属于中央职权,地方性法规不宜作出规定。”全国人大常委会法工委相关负责人近日接受《法制日报》记者采访时指出,地方依据国家金融政策法规,可以在监督职责范围内制定具体监管办法,但要着重把握好“地方监管职责范围内”和“实施性”,并广泛征求中央金融监管部门意见,确保规定内容不属于中央事权范围。

这位负责人同时透露,目前,全国人大常委会法工委已对地方金融监管立法工作加强了审查研究,并及时跟踪了解有关立法动态,防止出现超越立法权限和违背上位法规定的情形。

多地陆续出台或酝酿金融监管地方性法规

继2018年10月各地方金融监管局陆续挂牌成立后,2019年以来,各地方金融监督管理条例也陆续出台。除了天津市和四川省,山东省、河北省已经先后颁布了地方金融监督管理条例。其中,山东是全国最先出台有关地方金融监管规定的省份。早在2016年3月30日,《山东省地方金融条例》经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过,自2016年7月1日起施行,已施行近3年。

那么,为何要对地方金融监管立法呢?记者在采访中了解到,各地在制定地方金融监管条例时都有自身的立法背景。

以山东省为例,2014年前后,山东省内有别于传统金融活动的新型金融业态大量涌现,比如小额贷款公司、融资性担保公司、各类交易市场等等,至2014年底,各类新型准金融组织已达2000多家,注册资本超千亿元,有效缓解了小微企业融资难。但也出现了经营不规范、监管缺失等问题,特别是在工商登记制度改革背景下,一些投资公司、P2P网络借贷平台在工商注册登记后即可开展运营,游离于监管之外,严重影响了正常的经济金融秩序和社会稳定。现有的商业银行法、银行业监督管理法、证券法等法律主要规范的是银行和证券、保险等机构和行业行为,大量新型金融业态还属于立法空白,地方政府对防范化解本行政区域内金融风险具有属地责任,在实际工作中,仅依靠部门政策文件实施,效果大打折扣。因此,在这种背景下,山东省制定了《山东省地方金融条例》。

而对于地方金融监管是否突破上位法的质疑,山东省人大常委会相关负责人回应称,《山东省地方金融条例》条文中指称的金融组织、金融业态名称,都是中央有关政策文件中提出过的组织核心业态,条文规定有关监管的内容,实际上是对中央政策要求的具体落实,是政策落地性质的规范,没有新设立行政许可。

金融监管是否属地方性事务尚不明确

那么,对于基本制度之外的其他金融制度,在上位法未作出规定的情况下,地方性法规到底可不可以作出规定呢?

我国立法法第八条明确规定,基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。这就意味着,金融基本制度属于法律保留范围。

“但问题是,金融基本制度与金融监管并不相同。”北京航天航空大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任王锴指出,金融基本制度是指对金融本身的界定,相当于金融制度的顶层设计,包括金融的组成,比如哪些属于金融,包括银行、证券、保险等组成;每个组成部分的业务范围,比如银行的业务、保险的险种;每个组成部分的产生方式和形式,比如采用公司制还是合伙制、金融公司的设立等等。而金融监管是指对已有金融活动的管理,它的侧重在监管部分,包括行政机关中谁来管理金融、金融监管机关的组成、职权范围等等,并不涉及对金融本身的界定。因此,不应当认为地方性法规规定金融监管违反了法律保留。

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