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法律法规
为执法重心下移进行法律赋权
来源:网络整理 时间:2019-12-02 22:42浏览量:

基层综合执法改革应该怎么改

导读

近年来,中央加大综合行政执法体制改革力度,推动行政执法权下沉,这项改革提高了基层行政执法效率,但也存在着基层任务重、执法权限少、问责压力大等现象。目前,立法部门正在酝酿行政处罚法修法工作,如何以此为契机,为综合执法重心下移消除法律障碍?如何更好推进基层政府治理能力现代化?本期“声音版”编发一组专家学者观点,敬请读者关注。

□ 余凌云 郑 琳

党的十九届四中全会提到,要“推动执法重心下移,提高行政执法能力水平。”因为在广大基层地区,执法机构设置不完善和执法人员数量短缺现象比较明显。基层执法,特别是在乡镇(街道),普遍是事项繁杂,矛盾较多。如果只有少数的执法人员,很容易造成“悬浮执法”和“执法空白”的情形发生。因此,各地开展的“在乡镇(街道)设置综合执法局”“街乡吹哨、部门报到”等综合执法改革试点活动,目的都在于推动执法重心下移,破解当前基层执法的繁重任务。

然而,推进执法力量下层,面临的首要法律障碍,就是基层部门的执法权限不够。在我国当前的法律规范体系中,行政执法权限基本都是赋予县级以上行政主管部门,乡镇(街道)机关一般无执法权限可言。乡镇(街道)机关一旦从事基层行政执法工作,最先遇到的就是法律瓶颈。无论是在基层执法实践中已经采用的“派驻执法队”,还是“成立执法队”的方式,都是游走在法律的灰色地带,缺乏上位法的直接依据。

实践中遭遇的法律困境,也引发了专家学者对行政处罚法第19条的质疑。按照目前行政处罚法的规定,行政处罚受委托的组织是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。换言之,如果上级行政机关想把行政处罚的权限委托给下级行政机关,就面临合法性的拷问。“下级行政机关”能否解释为“依法成立的管理公共事务的事业组织”,值得商榷。反观行政许可法对于“行政许可委托”的规定,原行政机关在其职权范围内,就可以委托给其他行政机关实施行政许可。

正值行政处罚法修改之际,笔者认为,应当将行政处罚受委托的对象扩大至其他行政机关,使得行政处罚在上下级之间的委托有明确的法律依据。具体而言,修改“行政处罚委托对象”的条款有如下两点理由:一是明确了行政机关上下级之间通过委托行使行政处罚的合法性。尽管在之前基层执法实践中,也有行政机关之间签订委托协议的情况,但由于没有明确的上位法约束,行政委托协议的履行情况效果并不佳,甚至还有超越委托协议、违法执法的情形发生。只有上位法明确了,下面的实施办法才能够不断细化和规范化。二是保持了法制的统一和协调。作为最早出台的两部行政单行法,在行政委托的受委托对象上,不应当区别对待,这也是行政法制连贯性的内在要求。如果说当时行政处罚法立法时禁止行政处罚在行政机关之间的委托,是考虑防止处罚权的滥用和不当行使。在当下依法行政水平有明显提升的情况下,行政机关上下级之间的处罚委托应当有充分的执法自信,更何况还有上下级层级监督的关系存在。

当然,也许有人会提出质疑,为何不直接通过行政授权的方式,将上级行政机关的执法权授予下级行政机关。笔者认为,主要是基于以下考量:一是行政授权的方式周期长,而且要修改大量法律法规并进行可行性论证,成本较高;二是行政机关上下级之间的授权,至今仍面临“禁止转授权”的行政法理的质疑,合法性有待论证。相比而言,通过行政委托的方式进行行政执法权限的下放,更为合法、经济和高效。

除了进行行政处罚法的修改以外,相关的配套制度也需要不断完善。比如对于承接行政执法委托事项的基层执法部门,其是否具备相应的承接能力,需要进行评估,特别是人员、编制和资金的投入能否跟上?执法权限下放并非一放了事,下放后的监管也要跟上,否则执法权限下放并不能实际解决问题。此外,对于有些执法事项,需要专业资质或者技术的,还要加强基层执法部门的人员培训和执法协作机制的建设。

执法重心下移,是未来行政体制改革、推进政府治理体系建设的重要组成部分。行政处罚法对于“行政处罚委托”的修改,可以为执法重心下移提供法治的护航。当然,笔者只是从行政处罚修改的角度切入,整个制度体系的建设,还需要其他法律法规和配套制度的不断完善。

作者分别系清华大学法学院副院长、教授,清华大学法学院博士生

推进基层政府综合执法法治化

□ 王敬波 于 昊

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